地方性法规不仅能在制定地方性法规的立法机关所在的行政区域内有效，在其他行政区域也需要得到执法机关、司法机关的尊重，其他行政区域的国家机关、社会组织和公民个人也不得随意违反，必要时可以由法院加以适用来解决与跨区域相关的法律纠纷和争议。

事实上，在坚持现行宪法第5条第2款所规定的维护国家法制统一原则的前提下，地方性法规应当具有在中华人民共和国主权管辖内普遍生效的区外效力，而且关涉涉外关系的地方性法规甚至还可以具有超越中华人民共和国主权管辖范围的域外效力。因此，在法理上只能解释成自治县制定的自治条例和单行条例经所在的省级人大常委会批准后应当在全省行政区域内有效，也可以拘束自治县所在的设区的市的国家机关。

1980年，全国人大常委会批准深圳、珠海、汕头和厦门设立经济特区时，对经济特区的划定与这四个市的行政区域范围不一致，只是四个行政区域的一小部分成为经济特区，故在2000年立法法赋予上述四市较大的市法律地位并且有权制定地方性法规和地方政府规章之后，在法律适用上出现了一省两法一市两法的情形。上述规定明确地表明，设区的市制定的地方性法规必须要经过省、自治区的人大常员会的合法性审查后才能获得批准后生效。这种立法格局导致深圳市的行政机关、检察机关和审判机关在履行法定职权时遇到了重重障碍。然而，单一制国家的立法体制，存在着下位法服从上位法的立法监督原则，只要是没有被中央立法机关经过立法监督和合宪性审查、合法性审查程序判定为违宪或违法的地方性法规，即便不属于本行政区域立法机关制定的，也要予以尊重，否则就构成了对共同的上级立法机关的立法权威的冒犯。首先，自治区制定的自治条例和单行条例，因为必须由全国人大常委会批准后才能生效，故其空间效力与全国人大常委会制定的法律的空间效力等同。

所以，地方性法规的空间效力只有置于地方立法的空间效力范畴之内，才能更加清晰地认识到地方性法规的区外效力存在的方式及其制度意义。最高人民法院发布的1993年全国经济审判工作座谈会纪要明确提出地方性法规可以作为地方各级人民法院审理民事案件的依据。[84]那么，哪些行为措施应当排除在处罚种类之外？基于以上对行政处罚内涵的分析，我们可以将旧法、新法以及学理上扩张论列举的措施种类分为以下三类。

然而，无论肯定论者还是否定论者，学者在表明其观点态度的同时，都未能对其主张的理由进行充分的说明。狭义行政管理权是一种积极的、面向未来的社会塑造活动。[45]参见沈岚：《大清违警律立法源流探析》，载《法学杂志》2012年第2期，第16页。[78]例如，《行政许可法》第8条规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。

综合以上对刑罚处罚和狭义行政管理权与行政处罚权的区别的分析可知，制裁性应当是行政处罚的根本要素。[57]见前注[51]，时延安文，第156页。

提升公共治理能力需要的是在各个单行实体法中授权行政机关配备治理工具，而《行政处罚法》只是对这些治理工具的程序性规范和约束。[42]二战后，埃伯哈特·施密特(Eberhard Schmidt)进一步发展了行政刑法理论，在他的直接影响下，1949年经济刑法领域率先实现了经济犯罪行为和违反秩序行为的分离：犯罪行为作为侵害法益的不法行为被科处刑罚制裁，而作为侵害行政利益的违反秩序行为仅被科处行政罚。[20](三)为了规范行政公权力而扩张行政处罚除上述两点理由之外，另有一种观点主张，为了使行政实践中已经出现并且普遍适用的一些新型规制工具有法可依，应当将其纳入行政处罚种类，通过适用《行政处罚法》实现对行政权力的约束和规范。变更判决作为撤销并责令重做判决的例外，是对行政诉讼中权力分工冲击最大的判决类型，因此法院在适用时必须谨慎。

然而，除此之外，行政机关还具有对私人过去的违法行为进行非难并且科处不利益的权能，即处罚权。[44]在我国，行政处罚与刑罚处罚同样有着千丝万缕的联系。[21]陈鹏：《界定行政处罚行为的功能性考量路径》，载《法学研究》2015年第21期，第103页。[50]参见张明楷：《刑法学》，法律出版社2016年版，第638页。

[37]见前注[1]，熊樟林文，第81页。[62]时至今日，行政处罚还具备了维持刑罚处罚的最后性和保障刑法谦抑性的功能和意义。

行政处罚作为一种对违法行为人的制裁，其设定、适用、决定、救济都有特殊规则。时至今日，实定法层面虽然尚未实现德国法意义上的行政处罚制度化和大规模非犯罪化，但是扩充和活用行政处罚权的主张已经成为学界共识。

然而，从行政处罚内涵和立法政策两个方面进行考察可以发现，处罚种类扩张论并不合理。来源：《交大法学》2022年第1期。有观点认为行政处罚是行政主体为达到公共利益对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，(为实现)有效实施行政管理，维护社会公共利益和秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权利的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为，给予人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为。[75]换言之，狭义行政管理权是恢复被违法者破坏的理想法秩序的管，而行政处罚则是通过额外惩罚对存量违法者及潜在违法者实施心理威慑的罚。[96]《违反秩序法》实现了比《行政程序法》《行政诉讼法》更加灵活但又更加严厉的法律规制，而这必然建立在小处罚模式之基础上。参见时延安：《隐性双轨制：刑法中保安处分的教义学阐释》，载《法学研究》2013年第3期，第145页。

这种立法模式将中间类型行为乃至部分行使狭义行政管理权的行政命令行为纳入处罚种类之中。一方面，我们可以对同属国家制裁手段的刑罚处罚进行考察。

不论是从学理内涵、立法政策还是比较法的角度来看，采用大处罚模式都不是明智之举。[39]然而，进入19世纪之后，在法国大革命的影响之下，基于严格的三权分立思想，处罚被认为应由司法机关排他性管辖，行政机关的处罚权被否定。

由于狭义行政管理权直接目的在于维护公益，因而这些手段的行使与行政相对人行为是否违法没有必然联系。学理上激进的处罚种类扩张论并不妥当，新法对处罚种类的规定虽然仅是有限扩张，但仍然过于宽泛。

[18]在地方法制领域，有学者认为行政三法在制定之初更多地考虑了如何避免滥权的问题，却弱化了对地方改革发展实际需要的考量，因此应当适度扩大地方立法权，扩大行政处罚的种类范围。并非所有依职权做出的不利益处分都是行政处罚，只有满足科处额外负担和非难这两项要素的制裁性措施才可能是行政处罚。在此次修法学界关注的诸多问题中，行政处罚的种类是重要问题之一。总体来说，学理上的处罚种类扩张论主要基于以下三点理由：一是某些行为措施在性质上属于行政处罚因而应当纳入处罚种类，二是提升公共治理能力需要扩张处罚种类，三是为了规范行政公权力应当扩张行政处罚种类。

[11](二)为了提升公共治理能力而扩张行政处罚另外，有一些学者通过对行政实践的考察，认为旧法规定的处罚种类已经不能适应社会治理的需要。立法当时，尽管有观点认为仅规定六种处罚种类是不切实际的不能适应行政管理的需要，并且提出在规定的每种行政处罚种类后加一个等字，但旧法仍然仅列举了六种处罚种类，从中不难看出立法者希望限缩行政处罚种类的目的。

[72]其次，二者的具体目的不同。[23]因此，为了消除行政实践中新手法的形式合法性和实质合法性危机，要抓住行政处罚法修订的契机，将黑名单公布、终身禁入等失信联合惩戒措施中明显具有处罚属性的手段纳入法律规范的调整之中。

但是我们不能仅仅据此便轻易肯定处罚扩张论。新法虽未完全采纳学理上扩张论的意见，但仍然将通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业等措施纳入处罚种类范畴。

[101]参见王锴：《行政诉讼中变更判决的适用条件——基于理论和案例的考察》，载《政治与法律》2018年第9期，第12页。因此，扩张行政处罚种类便具备一种提供法律规范的现实意义。[17]参见杨解君、蒋都都：《行政处罚法面临的挑战与新发展——特别行政领域行政处罚应用的分析》，载《行政法学研究》2017年第3期，第30页。[60]参见时延安：《犯罪化与惩罚体系的完善》，载《中国社会科学》2018年第10期，第113页。

[21]将性质有争议的行为措施归类为行政处罚，可以使行政机关在执法时有依据、法院在审查时有准绳，可以约束行政机关、保障当事人权利，对行政机关、法院和公民三方有利，可谓一石三鸟。一方面，一些行为措施明显没有科处额外负担，目的也不是对违法者进行非难。

这些义务内容可能是作为义务，也可能是不作为义务，但是义务内容本身在行政命令做出前后并无本质变化。[33]参见王贵松：《论行政处罚的制裁性》，载《法商研究》2020年第6期，第23页。

[66]在我国，自1949年新中国成立以来，行政处罚始终在社会治理中扮演着重要角色。王贵松：《论行政处罚的责任主义》，载《政治与法律》2020年第6期，第12页。